Iluzija objektivnosti v grafičnem prikazu prostorskih aktov
Digitalni grafični prikaz prostorskih aktov danes deluje kot objektiven, natančen in nesporen odraz prostorskih odločitev, a ta vtis je pogosto varljiv. Meje, ki so bile izvorno določene v preteklih katastrskih, tehničnih in vsebinskih okoliščinah, se z neposrednimi analizami z aktualnim katastrom nepremičnin berejo kot absolutne, brez razumevanja njihovega nastanka. Posledično tehnična natančnost vse pogosteje nadomešča strokovno presojo, kar ima lahko bistvene pravne in prostorske posledice.
Tehnična posodobitev grafičnega prikaza namenske rabe prostora (NRP) v občinskih prostorskih načrtih (OPN) je eden tistih postopkov, ki na prvi pogled delujejo skoraj banalno. Nekaj linij NRP se ne ujema več s parcelami, kataster se je v zadnjih letih spremenil, zato je grafični prikaz pač treba uskladiti. Če bi bil kataster nepremičnin statičen, in bi evidence ostale nespremenjene, bi bila zadeva res tako preprosta. Ker pa se prostor razvija, evidence pa se z razvojem tudi popravljajo, dopolnjujejo in izboljšujejo svojo natančnost, se je med izhodiščnimi grafičnimi podlagami OPN in današnjim katastrom nepremičnin sčasoma nabralo precej več kot le nekaj zamaknjenih črt.
Če je bilo še do nedavnega izdajanje lokacijskih informacij povezano z interpretacijo meje namenske rabe v planskem aktu v merilu 1 : 5000, ter uporabo strokovnega znanja in zdrave kmečke pameti pa nas je digitalna preobrazba pripeljala do pogosto absurdnih interpretacij, kjer lahko že nekaj centimetrov čez črto NRP pomeni razliko med stavbnim in nestavbnim zemljiščem. Podobni primeri se pojavljajo tudi pri preverjanju pogojev gradnje, kjer lahko ena sama linija pomeni razliko med dovoljenim in nedovoljenim posegom. Danes programi za izdajanje lokacijskih informacij delujejo tako, da veljavni grafični prikaz katastra nepremičnin brez kakršnih koli toleranc presekajo z veljavnim grafičnim prikazom NRP. Pravilneje bi bilo, da bi se presek izvedel med izvorno NRP in izvorno katastrsko podlago, ki je bila uporabljena pri pripravi OPN, šele nato pa bi se rezultat interpretiral v navezavi na veljavni kataster nepremičnin.
Geodetska uprava Republike Slovenije je leta 2022 prešla na nov informacijski sistem kataster (ISK) in portal e-Prostor, s čimer je bil zemljiškokatastrski prikaz (ZKP) nadomeščen z zemljiškokatastrskim načrtom (ZKN), danes katastrom nepremičnin (KN). Ta prehod je bistveno vplival na način branja in interpretacije prostorskih aktov. Večina veljavnih prostorskih aktov je bila namreč pripravljena na podlagi takrat veljavnega katastra, ki je bil v času sprejemanja aktov povsem ustrezna in splošno uporabljena podlaga. Danes pa ta prikaz predstavlja predvsem arhiv stanja, pogosto brez koordinatno določenih lomnih točk in z omejeno geometrijsko natančnostjo.
Medtem pa se je kataster nepremičnin bistveno spremenil, saj je bila v okviru Programa projektov e-Prostor izvedena lokacijska izboljšava za celotno ozemlje Republike Slovenije, vzpostavljen je bil katastrski načrt, vmes pa so se izvajale parcelacije, ureditve mej, izravnave, nove izmere in komasacije. Posledično izvorna NRP, ki je bila narisana na ZKP, danes pogosto ne sledi več parcelnim mejam, na katerih naj bi temeljila.
Po prehodu iz ZKP na ZKN se je predvsem na območjih večjih grafičnih sprememb veliko geodetov pri izvajanju parcelacij srečalo z vprašanjem, kako ustrezno parcelirati po meji NRP. S tehničnega vidika je zadeva na prvi pogled zelo preprosta – danes znamo podatke iz uradnih evidenc z ustrezno natančnostjo brez težav prenesti v naravo. Ko pa se geodet pri konkretnem primeru podrobneje poglobi v stanje in ugotovi, da grafični prikaz ne odraža dejanskega izvornega stanja, se hitro pojavi vprašanje, ali mora ta zamik upoštevati tudi pri prenosu meje NRP v kataster.
Enoznačnega odgovora na to vprašanje ni, saj geodet pri reševanju takšnega problema praviloma nima vpogleda v izhodišča za določitev NRP niti neposrednega dostopa do prostorskega načrtovalca. Po eni strani geodet ni pristojen za spreminjanje mej NRP, po drugi strani pa je bila le ta v številnih primerih izvorno določena v navezavi na takrat veljavni kataster. V takšnih primerih je smiselno, da se obrne na občino, kjer se primer preveri skupaj z občinskim urbanistom in – če je postopek že v teku – tudi z izvajalcem tehnične posodobitve prostorskega akta. Samostojno »reševanje« takšnih dilem na terenu praviloma ne vodi v dobro rešitev.
Podobni problemi so se pojavili tudi pri izdajalcih lokacijskih informacij, kjer je prihajalo do večjih anomalij, na primer pri stavbnih zemljiščih, ki mejijo na kmetijska zemljišča. Le ta so bila pred prehodom na ZKN pogosto v celoti opredeljena kot stavbna, po prehodu pa se je delež stavbnega zemljišča bistveno zmanjšal, kot je prikazano na spodnjih slikah. Tehnična posodobitev je bila uvedena prav zato, da se ta razkorak med evidencami in prostorskimi akti odpravi ter da grafični prikaz NRP ponovno postane uporaben, pravno ustrezen in vsebinsko pravilen.
Slika 1: Na levi prikaz izvorne NRP na ZKP, na desni prikaz izvorne NRP na ZKN (danes KN).
Slika 2: Na levi prikaz vektorjev premikov točk KN, na desni tehnično posodobljena NRP na ZKN (danes KN).
Prav na tej točki pa se pogosto pojavi napačno razumevanje, da gre za povsem tehnični, skoraj avtomatski postopek. Tehnična posodobitev namreč ni nova priložnost za popravljanje preteklih prostorskih odločitev, niti obvod za postopno širjenje stavbnih zemljišč. Njen namen ni ustvarjati novih pravic ali jih odvzemati, temveč zgolj tehnično uskladiti tisto, kar je bilo že vsebinsko odločeno.
Posebno poglavje tehnične posodobitve, ki pogosto ostane v ozadju, a ima v praksi presenetljivo velik vpliv, je klasifikacija točk. Klasifikacija točk v postopku tehnične posodobitve je analitično orodje, s katerim se poskuša razumeti razmerje med izvorno namensko rabo prostora in katastrskimi podlagami, na katerih je bila ta raba določena. Ne gre torej za vrednotenje točk po njihovi »kakovosti«, temveč za razvrščanje glede na stopnjo njihove povezave z izvorno parcelno mejo in zanesljivost interpretacije poteka meje NRP.
Točke prve kategorije (1) predstavljajo primere, kjer izvorna meja NRP jasno sovpada s točkami izvornega katastra in je povezava nedvoumna; v teh primerih je tehnična prilagoditev na veljavni kataster praviloma utemeljena. Točke druge kategorije (2) označujejo primere, kjer je meja NRP navezana na mejo parcele in ne sovpada s točkami KN. Tretja kategorija (3) zajema točke, ki ne ležijo na parcelnih mejah, temveč so bile določene v navezavi na katastrske meje in se pri tehnični posodobitvi transformirajo glede na okoliške vektorje premikov. Četrta kategorija (4) pa pomeni, da izvorna meja NRP očitno ni bila določena po parcelni meji, temveč po drugih kriterijih (topografija, dejanska raba, funkcionalna zasnova prostora), zato tehnična prilagoditev na parcelno mejo ni dopustna.
Klasifikacija je tako pomoč pri razumevanju izvorne logike prostorskega akta, ne pa mehanizem, ki bi sam po sebi upravičeval premikanje mej namenske rabe. Klasifikacija tehnično posodobljenega OPN na ažuren kataster nepremičnin je spremno gradivo grafičnega dela OPN in je dostopen vsem.
Metodologija tehnične posodobitve zato upravičeno poudarja, da je mogoče meje namenske rabe tehnično prilagajati le tam, kjer je mogoče zanesljivo ugotoviti, da so bile izvorno določene v povezavi s parcelnimi mejami. Tam, kjer so bile meje določene po topografiji, dejanski rabi ali drugih vsebinskih kriterijih, parcelna meja sama po sebi ne more biti edino vodilo.
Pri tem imajo geodetski postopki pomembno, a pogosto napačno razumljeno vlogo. Nova izmera, parcelacija ali izravnava meje niso zgolj tehnična osvežitev grafične podlage, temveč postopki, ki lahko bistveno vplivajo na interpretacijo prostora. Ključno vprašanje pri tehnični posodobitvi zato ni; »Ali se je kataster spremenil?«, temveč; »Ali se je spremenil prostor ali zgolj njegova evidenca?«. Odgovor na to vprašanje zahteva poznavanje ozadja nastanka prostorskega akta, razumevanje katastrskih postopkov in predvsem sposobnost presoditi, kakšne posledice ima posamezna uskladitev v prostoru.
Tehnična posodobitev se lahko izvede bodisi, kot del rednega postopka sprememb in dopolnitev OPN po 141. členu ZUreP-3 ali v samostojnem postopku tehnične posodobitve v skladu s 142. členom ZUreP-3. Od junija 2022 do začetka februarja 2026 je bilo izdelanih 148 tehničnih posodobitev po 142. členu ZUreP-3, kar nekaj občin pa se je odločilo, da tehnično posodobitev izpeljejo v okviru rednega postopka sprememb in dopolnitev OPN. Pomemben vpliv na odločitve občin o izvajanju tehničnih posodobitev je imel javni poziv Ministrstva za naravne vire in prostor (MNVP) za dodelitev sredstev za izvedbo tehnične posodobitve občinskega prostorskega izvedbenega akta. Pogoj za upravičeno dodelitev sredstev je sprejet in v Uradnem listu RS ali uradnem glasilu občine in prostorskem informacijskem sistemu objavljen tehnično posodobljen občinski prostorski izvedbeni akt do 31. 12. 2025.
Na spletni strani Prostorskega informacijskega sistema - https://pis.eprostor.gov.si/pis-evt-web/pages/javni-del/prostorskiakti/pregled_prostorskih_aktov.xhtml lahko vsak sam preveri, za katero občino je že bila izdelana tehnična posodobitev OPN. Tehnična posodobitev prostorskega akta je interdisciplinarna naloga, ki zahteva sodelovanje pooblaščenih inženirjev s področja geodezije in prostorskega načrtovanja, saj lahko le skupno zagotovijo strokovno in vsebinsko ustreznost posodobitve.
Tehnična posodobitev OPN je torej pomemben in ključen postopek, ki bistveno izboljša preglednost, vsebinsko ustreznost in pravno varnost prostorskih aktov – a le, če se izvaja z razumevanjem in jasno zavestjo, da tehnično nikoli ni povsem ločeno od vsebinskega.
V prihodnje bo imela vse pomembnejšo vlogo pri zagotavljanju primerljivosti prostorskih podatkov, podpori digitalnim postopkom ter učinkovitejšemu sodelovanju med nosilci urejanja prostora, zato predstavlja enega ključnih mehanizmov za vzdrževanje ažurnega in operativnega prostorskega sistema, ki omogoča hitrejše, preglednejše in bolj usklajeno upravljanje prostora.
Pripravil:
Aljaž Peklaj, mag.inž.geod.geoinf.