INŽ.BLOG

Odmev na blog z naslovom »Problematika naročanja arhitekturnih in inženirskih storitev po sistemu »DESIGN AND BUILD« (D&B)

Ivan Leban, univ.dipl.inž.el.
Elvis Štemberger, univ.dipl.inž.el.

Namen odmeva

Omenjeni blog avtorja mag. Vinka Volčanjka je bil objavljen v NOVO.TA TEDEN 8.aprila (Problematika naročanja arhitekturnih in inženirskih storitev po sistemu »DESIGN AND BUILD« (D&B) - IZS). Najprej pohvala in priznanje avtorju, da se je tako poglobljeno lotil problematike, ki ni ravno splošno poznana med inženirji in projektanti. Namen tega odmeva je dopolnitev razmišljanja o vlogi Projektanta v posameznih sistemih naročanja, saj se pojavljajo še druga vprašanja, na katera je vredno imeti odgovor.
Zato, da se bomo navezali na vsebino bloga, poenostavimo vsebino na osnovno vprašanje, ki ga obravnava blog in to je »Kako naj Projektant krmari med zahtevami Izvajalca, ko je Projektant v primeru sistema gradnje D&B njegov podizvajalec in med zahtevami Investitorja in regulative. Te zahteve so lahko navzkrižne.«
Za začetek je smiselno pojasniti nekaj pojmov.

Sistemi graditve

• Osnovni sistem je primer, ko Investitor sklene ločeno pogodbo najprej s Projektantom, nato z drugo pogodbo z Izvajalcem. V mednarodni praksi ta poznani sistem imenujejo DBB (design, bid, build) – torej: projektiranje, razpis, gradnja. (opomba: prav v anglosaški praksi se za isti sistem uporabljajo tudi druge kratice npr. EPC). V naši regulativi s področja javnega naročanja (ZJN-3, Smernice za javno naročanje arhitekturnih in inženirskih storitev) imenujemo to ločeno naročilo. Tak način podpira tudi Rdeča knjiga FIDIC (Pogoji gradbenih pogodb za gradbena in inženirska dela, ki jih načrtuje naročnik.

• Drugi sistem je ta, ki ga opisuje tudi blog in to je sistem, ko sta pogodbenika le Investitor in Izvajalec, Projektant je na strani Izvajalca. Temu sistemu je v literaturi pridana kratica D&B (design and build). Naša regulativa s področja javnega naročanja pravi temu skupno naročilo. Tak način podpira tudi Rumena knjiga FIDIC (Pogoji pogodb za obratno opremo, projektiranje in graditev za elektrotehnično in strojno obratno opremo za gradbena in inženirska dela, ki jih načrtuje Izvajalec). V tem primeru lahko imamo še kakšne pod variante, predvsem glede tega, ali Izvajalec nastopa v pogodbi že od razvoja projekta naprej in je Projektant vključen v izdelavo zgodnjih faz projektiranja (IDP) in fazo pridobivanja gradbenega dovoljenja, ali pa se pri Izvajalcu vključi le pri projektiranju PZI. Sistemu D&B je podoben tudi sistem D&B&O, kjer je pridruženo vsaj časovno omejeno obratovanje.

Omeniti je treba še pogosto napako, ko se tolmači pogodbo po Rumeni knjigi kot pogodbo »na ključ«, v resnici gre za pogodbo po dogovorjeni skupni ceni (lump sum). Pogodbe na ključ obravnava Srebrna knjiga FIDIC (Pogoji pogodb za dobavo, inženirske in gradbene storitve, projekt na ključ). Seveda pa pogodbe na ključ praviloma postavijo Projektanta na stran Izvajalca.

Izbira sistema

Iz zgoraj prikazanih karakteristik je težko enoumno določiti, kateri sistem je za določeno investicijo ugodnejši, vseeno pa lahko povzamemo nekaj bistvenih prednosti in slabosti posameznih sistemov.
Torej, ključno vprašanje je, kdaj je smotrno uporabiti skupno naročanje projektiranja in gradnje in kdaj ločen princip. Ključni razlogi za smiselnost izbire skupnega naročanja projektiranja in gradnje so naslednji:

• Investitor težko samostojno naroči DZR dokumentacijo kot podlago za pripravo razpisa za gradnjo (npr. po rdeči knjigi FIDIC), ker ne pozna vseh detajlov, ki jih bo narekovala izbrana tehnološka oprema (gre pretežno za tiste objekte, kjer je glavnina vezana na posebno tehnologijo, ki je neredko predmet patentne zaščite ali pa last samo določenih proizvajalcev/dobaviteljev).
• Obstajajo standardi in druga tehnična regulativa, ki omogočajo natančno specifikacijo zahtev, ki jih bodoči objekt mora izpolnjevati in je posledično dokaj enostavno pripraviti razpis za skupno projektiranje in gradnjo. V tem primeru je aktivnost investitorja oz. njegovega inženirja v fazi projektiranja in gradnje osredotočena zgolj na izpolnjevanje ciljev, ki so predpisani v razpisu in se ne ukvarjajo toliko z detajli projektnih rešitev ipd.
• Investitor želi v izredno kratkem času spustiti objekt v obratovanje in nima časa za ločeno naročilo projektiranja oz. priprave DZR.

Pri objektih, kjer investitor zna kakovostno pripraviti razpis za projektiranje, projektant pa zna kakovostno izdelati projektno dokumentacijo, vključno z DZR, je bistveno bolje uporabiti sistem ločenega naročanja projektiranja in gradnje. To velja za vse objekte splošnega namena in objekte, kjer investitor točno ve, kaj potrebuje. Namreč, skozi razvoj projektne dokumentacije lahko investitor oz. njegov inženir podrobno spremlja razvoj projektnih rešitev in ima večji vpliv na to, kaj bo na koncu zgrajeno (lahko teoretično do zadnjega detajla).
Kombinirano naročanje pa pomeni npr. to, da se na osnovi nekaj možnih tehnoloških rešitev, ločeno razpiše projektna dokumentacija do določene faze (npr. za potrebe sprejetja prostorskega izvedbenega načrta, ali celo do pridobitve gradbenega dovoljenja). Preostanek projektiranja (običajno PZI, PID) pa se vključi v koncept D&B. To je mogoče smiselno, ko država ali kakšni drugi večji investitorji sistemsko pripravljajo potencialne investicije in za to vzpostavljajo pogoje, potem razpišejo posamezni razpis za D&B takrat, ko se res odločijo za to.
Kako se o tej dilemi odločajo v tujini. Prav verodostojnih študij na to temo ne najdemo veliko, a lahko povzamemo, da je sistem D&B uporabljen v 22 do 45% primerih in da se delež povečuje. Kje so vzroki povečanja lahko le špekuliramo: krčenja znanja Investitorjev in nepotrebno zmanjševanje stroškov v začetnih fazah vodenja investicije ter izumiranje sposobnih manjših projektantov in izvajalcev. Veliki izvajalci poudarjajo predvsem hitrost izgradnje, nespremenjene stroške in celo cenejšo gradnjo.
Pri tem je najpomembnejša hitrost gradnje zaradi možnosti paralelnega projektiranja in gradnje (postopno nastajanje PZI), kar je v večini držav običaj. Vendar ta bistvena prednost ugasne povsod tam, kjer se zahteva v upravnih postopkih izdelavo celotnih ali vsaj večjih delov PZI pred gradnjo. To je primer v našem sistemu regulative, ko ni možna sukcesivna izdelava PZI in prijava gradnje znotraj ene funkcionalne faze. V mnogih državah ni celo nobenih zahtev.
Da je hitrost gradnje in izbira sistema zelo povezana s samo regulativo ilustrira naslednji najnovejši primer: Velika Britanija (VB) je morda država, kjer je bil sistem D&B (oziroma njemu podobni) zelo razširjen (45%). V VB so lani precej poostrili sistem pridobivanja gradbenega dovoljenja (GD; nesreče s požari, rušenja). Imajo (vsaj za pomembne objekte) nekakšen dvostopenjski postopek – morda podobno kot pri nas – prvi del dokumentacije je vezan na lokacijske rešitve in dovoljenje za umeščanje v prostor, drugi del pa je dokumentacija (PZI) za GD pred začetkom gradnje. Vsaka stopnja pa je podvržena reviziji državne komisije. Posvetovanje na temo zaostritve zakonodaje, ki zahteva skoraj celoten PZI in njegovo revizijo pred pričetkom gradnje (podobno kot naša prijava začetka gradnje), pa je prineslo zanimivo ugotovitev. Kljub temu, da je v VB bilo do sedaj kar45% gradenj po sistemu D&B, ugotavljajo, da je sedaj zaradi novih zahtev ta sistem skoraj neuporaben, saj zaradi linearnega sistema projektiranja in odobravanj ni več bistvene prednosti sistema D&B – to je prihranka časa pri vzporednem projektiranju in gradnji. Pri tem se postavlja vprašanja, ali je potem naš sistem odobravanja, ki je temu podoben, sploh primeren za sistem skupnega naročila?

Zelo poenostavljen zaključek dileme, kateri sistem uporabljati, je zapisan kot priporočilo tudi v Smernicah za javno naročanje arhitekturnih in inženirskih storitev in sicer :

• Skupni sistem naročanja projektiranja in gradnje se uporabi v primerih objektov s specifično tehnologijo, ki je običajno last ponudnika, v vseh drugih primerih (razen subjektivnega stanja sposobnosti investitorja) pa je primernejši ločen postopek.

Vprašanje o navzkrižju interesov pri delu projektanta v sistemu D&B

To ključno vprašanje je v blogu mag. Volčanjka temeljito obdelano, predvsem z opozorili, na kaj je potrebno paziti v pogodbenih odnosih med Projektantom in Izvajalcem. Tudi to vprašanje poskušamo analizirati še iz podvprašanja: »Kako to, da v tujini tega navzkrižja interesov ne čutijo tako ostro?« Tu gre predvsem za bojazen, da bi bil Projektant prisiljen na zahtevo Izvajalca opuščati rešitve, ki so skladne s tehnično in upravno regulativo in dobro prakso. Odgovor je dokaj enostaven: v tujini in redkeje pri nas, Investitor na svoji strani imenuje Inženirja, ki pregleduje (tudi s širšo revizijo ali recenzijo) in odobrava dokumentacijo v vseh fazah projekta. Inženir je zahtevan v vseh sistemih načina graditve in ga zahtevajo kot ključnega igralca vse knjige FIDIC. Pri nas ga Gradbeni zakon (GZ-1) ne pozna. Inženir je pri pregledu dokumentacije tako zaščitnik Investitorjevih zahtev, kot preglednik izpolnjevanja bistvenih zahtev gradnje po regulativi. Drugo sito (ne pri vseh državah) so državne revizije (vsaj za pomembne objekte), ki pa ščitijo predvsem izpolnjevanje bistvenih zahtev. Pri nas žal že nekaj zadnjih gradbenih zakonov noče nič slišati o pojmu obvezne revizije ali recenzije. Upravni postopek pridobivanja GD in posebej evidenčni postopek Prijave začetka gradnje pa sta izjemno birokratska in ne tehnično vsebinska.

Druga vprašanja, ki se pojavljajo ob uporabi sistema D&B

Pri iskanju odgovorov smo upoštevali ZJN-3 in Smernice za javno naročanje arhitekturnih in inženirskih storitev in GZ-1.

1. Ali lahko isti projektant v sistemu D&B (skupno naročilo) nastopa v ponudbah več različnih glavnih ponudnikov?
   DA (vendar obstajajo omejitveni pogoji, glej tudi zadnji odstavek pri tem vprašanju), razen če naročnik striktno v razpisu predpiše, da je sodelovanje določenih pravnih subjektov možno samo pri enem ponudniku. To so omejitve razpisa, lahko pa obstajajo tudi omejitve, ki jih definira glavni ponudnik. Običajno ponudniki pri konceptu D&B ali D&B&O od projektanta zahtevajo pripravo idejne zasnove in grobega projektantskega popisa, da bi sploh lahko bili zmožni pripraviti ponudbo (razen v primeru, da je glavna tehnološka oprema levji delež ponudbe in ostalo zanemarljivo oz. enostavno ocenljivo). Ponudnik običajno podpiše s projektantom sporazum, v katerem se obveže, da bo poravnal določene stroške projektantu tudi v primeru neuspeha na razpisu. V primeru uspeha, pa se ponudnik običajno obveže, da bo sklenil pogodbo s projektantom na osnovi ponudbe projektanta, ki jo ponudnik vključi v svojo ponudbo. V tem istem sporazumu pa se tudi projektant obveže, da bo pripravil idejno zasnovo in grobi popis, ki je osnova ponudniku za določitev cene, obenem se sklene dogovor o varovanju zaupnih informacij. Namreč, ponudnik mora projektantu podati izhodiščne informacije, ki so nujne za pripravo idejne zasnove, te informacije so pa običajno zaupne narave, saj na teh informacijah med ostalim ponudnik ustvarja svojo konkurenčno prednost. Torej gre za vzpostavitev precej visoke ravni zaupanja med ponudnikom in projektantom in je posledično običajno, da isti projektant nastopa samo pri enem ponudniku.
   Če pa ponudnik potrebuje projektanta zgolj za neke specialistične zadeve manjšega obsega, za lokalizacijo dokumentacije ali za projektiranje zgolj podpornih sistemov manjšega obsega, takrat pa ni neobičajno, da isti projektant odda svojo ponudbo več ponudnikom.
2. Kako je s sodelovanjem projektanta v pogodbi D&B , če je ta sodeloval pri izdelavi razpisa, ali pa vsaj podlog za razpis (npr. idejni projekt). Ali so kje kakšna določila o izločanju takih ponudnikov? 
   Formalnih pravnih zadržkov po ZJN-3 sicer ni, da ponudnik ne sme vključiti projektanta, ki je sodeloval pri pripravi razpisa ali projektne dokumentacije, vendar je treba upoštevati omejitve, ki jih določa 91. člen ZJN-3 o preprečevanju navzkrižja interesov. Člen 91/2 pravi, da ne sme biti povezav med pripravljavcem dokumentacije za razpis in ponudnikom. V členu je definirano, katere povezave štejejo v to skupino. Vendar je možno, najpozneje pred oddajo javnega naročila, predstojnika oziroma naročnika, za katerega opravlja dela oziroma na drug način sodeluje v postopku javnega naročanja, pisno obvestiti o nameri sodelovanja in ravnati v skladu z njegovimi navodili. Gradnjo lahko ponuja tudi projektant sam, ne glede na to, da je sam predhodno izdeloval projektno dokumentacijo v prejšnji fazi razpisa. Omejitev je le ta, da za oddajo javnega naročila naročnik ne sme uporabiti postopka s pogajanji brez predhodne objave in k pogajanjem povabiti samo tega projektanta (ZJN-3, 46. člen).
3. Ali je prav menjati Projektanta v različnih fazah projektiranja?
   Vezano na zgornje vprašanje in ne glede na izbrani sistem je odgovor NE. Seveda je tukaj izjema, ko v sistemu D&B izdela prvi Projektant v kombiniranem sistemu le IDP, DGD in DZR, drugi pa le na strani Izvajalca izdela PZI. Pa še ta delitev ni nujna, če je ne zahteva Investitor ali Izvajalec. FIDIC knjige ne predvidevajo menjave projektantov, naš GZ-1 in Pravilnik ne govorita nič o tem; torej dopuščata menjavo, čeprav je lahko kar nekaj nejasnosti in sporov med izdelanim DGD in PZI ter prijavo začetka gradnje, posebej pa zaradi zelo nejasnih določil o odgovornostih, ko PID izdela projektant, ki ni izdelal PZI. Verjetno bi bilo prav zahtevati, da sta projektanta v tem primeru ista pravna oseba.